建立养老保障制度，主要是为了平滑消费，使劳动者老有所养。目前，城镇职工养老账户采用现收现付式的社会统筹账户和积累式的个人账户相结合的模式。企业贡献20%（后来降到16%）的工资到社会统筹账户，职工贡献工资的8%到个人养老账户。个人账户按本息积累额发放养老金，余额依法可以继承。城乡居民也有类似的个人账户。
2022年，针对城市职工和城乡居民，国务院推出新的个人养老金制度。个人每年可在个人养老账户储蓄税前12,000元，投资收益暂不征税，退休后领取时，本金仅交3%的税。政府部门做出决定，很多银行都在推送这方面的信息。2023年1月人社部公布，截至2022年底，我国个人养老金参加人数为1,954万，缴费人数为613万，总缴费金额达142亿元。2023 年7月人社部公布，截至 2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数4,030万人。从这些数据看出，缴费人数、户均缴费额、总缴费额都不高。
在新的个人养老金制度下，收入越高得到的税收减免就越多。高收入者本来储蓄就多，新的个人养老制度使他们将收入从一个储蓄账户转到另一个储蓄账户，得到国家税收优惠。必须看到，我国今后养老保障面临困难的，是中低收入者。然而，绝大部分劳动者，特别是低收入者，没有加入这个新制度的积极性。为了使我国养老保障能够持续，我们必须为大多数劳动者提供加入个人养老账户的机会。这里分析一下新制度的优缺点，提出进一步完善个人养老金体系建议。
01
新的个人养老金制度
2022年4月8日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》。根据这个意见，在中国境内加入城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者都可以自愿参加个人养老金制度；个人养老金放入个人账户，缴费完全由参加者承担，实行完全积累；参加人可在合规银行和机构开设账户；可用个人养老金在合规的金融机构，或合规的销售渠道，自主购买金融产品，并承担相应的风险；个人养老金资金账户实行封闭运行，一般不得随意提前支取。参加人每年缴纳个人养老金的上限为12,000元，有关部委会适时调整缴费上限。国家制定税收优惠政策。
2022年9月26日，国务院常务会议提出，对缴费者按每年12,000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入实际税负为3%。2022年11月3日，财政部、国家税务总局《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》规定，自2022年1月1日起，对个人养老金实施递延纳税优惠政策。在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入个人综合所得，而是单独按照3%的单一税率，计算缴纳个人所得税。2022年12月1日，银保监会发布《关于开展养老保险公司商业养老金业务试点的通知》，开展养老保险公司商业养老金业务试点。许多银行都在大力推送这方面的信息，争取得到这笔储蓄业务。
02
新制度的受益方
首先，从宏观经济角度讲，新的制度可以增加资本积累。通过税收优惠，新制度鼓励个人所得税交纳者设立个人养老金账户，这可以增加储蓄。储蓄增加，会导致投资增加，资本积累提高，产出增加。
第二，从微观角度看，个人所得税交纳者可以得到税收优惠。一方面，个人向个人养老金资金账户的缴费，按照每年12,000元的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除，这样可以缩小本人个人所得税税基，降低个人所得税税率。这是因为我国个人所得税实行的是累进税率，即收入越高，边际税率和平均税率就越高。另一方面，在领取的个人养老金时，税率只有3%，这是个人所得税的最低边际税率。交纳所得税的人，就可以避开一部分税收。
第三，获得国家批准的银行和其他金融机构可以获益。这些银行和金融机构得到一笔稳定的存款，在参加者允许下购买储蓄存款、理财、商业养老保险、公募基金等金融产品。这批存款一般要等到个人养老制度参加者退休后，才能提取，银行和金融机构得到一笔超长期的存款业务，有利于其投资经营。
第四，减少金融市场的波动。个人退休金账户资金一般退休后才能提取，这样，金融市场有了一笔长期稳定的资金，波动会减缓。据美国国会研究服务机构数据（US CRS, 2023）,美国个人退休金（IRA）账户2021年底共有13.9万亿美元，其中45%投在互助基金；2022年底为11.484万亿美元，38.3%投在互助基金，其余用于其它投资。
03
新制度的缺陷
随着人口老龄化，我国养老保障体系面临严重问题。哪些人的养老金不足？仔细分析一下，不是所有人的养老金不足，高收入者养老是没有问题的，不足的主要是低收入者，尤其是农民，会遇到困难。新的制度，只有交纳个人所得税者可以受益，绝大部分劳动者不能受益，因此，他们没有加入这个体系的积极性。另外，单一的税率，也不利于调节收入分配。
第一，农民没有积极性加入这个体系。虽然政策规定，已参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的劳动者可开立个人养老金账户，但是农民没有任何积极性。我国2006年免了农业税。目前，农民的收入不交所得税，加入新的个人养老金制度后，投资和回报还要交3%的所得税，这显然不是激励，而是惩罚，理智的农民不会加入这个体系。
第二，城市职工中低收入者缺乏积极性。像农民一样，城镇职工收入较低的，也不需要缴纳个人所得税，没有加入这个制度的积极性。目前，个人所得税的起征点为月收入5000元，大多数职工工资达不到这个水平，因此不需要交所得税。我国，目前缴纳个人所得税的职工人数不详，但是，2011年缴纳个人所得税的人数占比有数据。 由于起征点高，工薪收入者交纳所得税的人数少。根据财政部的一位官员介绍,在起征点从2000元提高到3500元,2011年个人所得税纳税人从8400万到2400万,个人所得税纳税人占比从28%减少到7.7%。2018年，政府将起征点从3500元提高到5000元。据财政部消息，超过9000万人免除了个人所得税。可见，目前我国绝大部分劳动者不纳个人所得税。低收入者加入新的个人养老金制度后，储蓄和回报还要交3%的所得税，显然是不合算的。所以，绝大多数劳动者没有加入这个制度的意愿。只有税率超过3%的劳动者可能有加入这个项目的积极性。
第三，新的制度，等于给个人所得税交纳者减税，而且，收入越高，减税力度越大，受益越大。例如，年收入超过96万元，税率为45%；若超过部分多于12,000元，将12,000元存入个人养老账户，每年就可少交的5,400元的所得税。当然，以后要交3%的所得税，比45%的税率低多了。收入少的人，得到的税收优惠就较少。如果每年储蓄12,000元，年利率3%，15年后可得约23万元，30年可得约59万元。如果年储蓄12,000元，年利率5%，15年后可得约27万元；30年可得83万多元，这样，每月的退休金会增长4,600多元。
美国1978年通过收入法案，规定雇主可以纳税一部分收入作为雇员退休用，可以延缓缴纳个人所得税。美国的401（k）或类似项目积累的资金，提取时是要交个人所得税的，税率是累进的，其高低由个人或家庭的综合收入决定。那么，人们为什么还要加入这个体系哪？一是因为储蓄时雇主匹配资金，二是退休后的收入一般少于退休前，这样可以享受较低的税率。顺便说一句，在美国，退休夫妻俩人的年退休金超过3.2万美元部分就得缴纳个人所得税，再分配力度相当大。
04
增加中低收入者的个人账户储蓄
一个完善的个人养老金体系应该给人们提供参与的积极性。目前，我国城市职工没有向国家规定的基本养老金个人账户储蓄的积极性，因为这个账户不完全透明，自己不能有任何操控，回报率也很低。个人账户缴费是强制性的，但是有的企业不足额交费，个人也不在乎。要是回报率高了，透明度高了，大家就在意了。我们可以借鉴其他国家的经验，改进我国的个人养老金体系。
第一，提高个人账户储蓄的回报率，增加人们缴费的积极性。 新加坡的经验值得注意。新加坡中央公积金是为在新加坡人工作的人和永久居民提供的一个强制性储蓄计划，主要用于退休，医疗和住房等方面。其管理机构是1955年成立的新加坡中央公积金局。包括普通账户（住房，保险和投资），保健储蓄账户（住院开支等），特殊账户（退休），退休账户（55岁后生成）。普通账户政府保证利率为 2.5%，其他账户保证利率为4%。 另外，55岁以下，各个账户综合存款的首6万元，额外再加上1%的利率；55岁以上，各个账户综合存款的首3万元，额外再加上2%的利率；3万以上部分，额外再加上1%的利率。这是政府免费为国民理财，回报相当可观。公积金里面的资金由公积金局（CPFB）投资于由新加坡政府发行和担保的新加坡政府特别债券（SSGS）。这个特别债券是不可交易的债券，主要是为了满足公积金局的投资需求。新加坡储蓄债券（SSB）则为个人和机构投资者提供长期储蓄的选择。根据国际信用评级机构，新加坡政府信用很高。个人也可投资，但要承担风险。退休金每月支付，对于1954年或之后出生的，起付年龄为65岁。
像新加坡一样，我国的职工个人账户缴费也是强制性的，国家免费为个人理财。目前，中国股市回报率不高，银行储蓄利率低，个人账户资金回报率不高。中国政府可以考虑，参考新加坡方式，为个人账户设定最低利率，鼓励个人储蓄，同时尽可能将个人账户资金投向收益较高风险较低的项目，为个人理好财。如果不能设定最低利率，政府可为人们提供理财选择，购买国债或一些基金。当然，政府应该设置一些限制，降低投资风险。其实，全国社会保障基金理事会管理的社保基金，回报率多年来都是不低的。总之，应该设法提高资金回报率。个人账户资金回报率高了，人们就有缴费的积极性，若企业社保缴费不足，职工都不答应。
第二，做实个人账户。这些年来，我国有些地方基本养老金社会统筹账户入不敷出，挪用了个人账户的部分资金，个人账户部分地被挖空了，这是不应该的。一定要把个人账户做实，让个人账户的资金不断在增值。有一种错误的认识十分有害，那就是让个人账户变成名义个人账户，全部挖空。有人误认为，国外一些国家是这么做的。其实，他们完全理解错了。面临人口老龄化，年轻人缺乏向现收现付的社会统筹账户缴费的积极性。为调动他们的积极性，一些国家把社会统筹账户变成个人账户，给年轻人记上账，保证将来还本付息，但是随即把年轻人的缴费发给了退休者，这样个人账户就空了，名义的，所以叫“名义个人账户”。但是，任何国家都没有，也不能，挖空原有的个人账户。这一点，我国学界和政策制定者必须明白。切勿看到“名义个人账户”，就以为可以挖空现有的个人账户。殊不知，这些国家是把原有的社会统筹账户变成“名义个人账户”，而不是把原有的个人账户变成名义的，即变为空账。
第三，为国家补助的新型的个人账户设置收入上限。目前新设立的个人账户，国家补贴没有收入上限，越富裕的人，享受的税收减免越多。这不合理。美国的一些做法可以参考。1978年美国通过的税收法案，其中401（k）条款，为企业为雇员设立养老个人账户提供了法律依据。1981年，美国总统签署法案，允许企业为雇员设立401（k）个人养老账户和非盈利机构为雇员设立的403（b）个人养老账户。一般雇员个人拿出工资的一部分，雇主再匹配一部分，放入这些账户。例如，雇员贡献10,000美元，雇主就匹配10,000美元，账上一下子就增加20,000美元。政府设有限额。例如，2022年个人给401（k）账户的最高储存额为20,500美元；50岁以上者限额为27,000美元。这种传统的401（k）账户的储蓄，是税前收入。例如，某人收入是80,000美元，向401（k）账户贡献10,000美元后，可税收入就只有70,000美元了。但是，在退休后提取时，本金和利息都需纳税，根据当时的个人或家庭收入，缴纳综合的个人所得税。一般来说，退休后，收入少，税率会低一些。这是加入这个账户的好处之一。
美国1997年通过罗斯法案，允许个人设立退休账户，或罗斯型个人账户（Roth IRA），账户资金为税后资金，将来提取时，本金与利息都不用缴纳所得税。但是，这个账户有额度限制和收入限制，即高收入者不许加入。2022年的额度限制为6,000美元，50岁以上者7,000美元； 纳税人个人收入高于$144,000 美元或结婚夫妇收入高于214,000美元就无资格为罗斯型个人账户储蓄。2001年，先纳税、后不纳税的罗斯型个人储蓄（Roth Deferral）被引入传统的401（k）体系，政府规定的每年额度与传统401（k）相等。这种401（k）型的个人账户，个人和企业在为个人账户贡献资金时已经纳税，退休后提取本金和利息时，不再缴纳所得税。美国这个账户旨在帮助中低收入者。
我国对于新的个人账户，也应该设立收入界限，收入超过一定界限的高收入者没有资格参与这个项目。不应该让越富的人受益越大。美国是这样，作为以共同富裕为目标的我国更应如此。所以，新的个人账户制度设置有待完善。
面临人口老龄化，世界各国都在改革养老保障体系。由于历史的原因，我国老龄化程度会比其他国家更为严重，完善社会保障体系刻不容缓。养老问题，主要是中低收入者的养老问题。我们可以借鉴别的国家的经验，做大做实个人账户，提高中低收入者的养老收入。养老问题解决好了，社会就会安定团结。
林双林
北京大学汇丰商学院教授，北京大学汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任
本文压缩版刊登在2024年2月27日《经济日报》上
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