摘要：我国家庭消费占GDP比重很低。根据世界银行数据，2023年家庭最终消费占GDP比重中国为39.13%，美国67.90%，世界平均56.49%。增加消费已经成为经济平衡发展的关键。完善社会基本保障体系可以减少居民后顾之忧，增加家庭消费。
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引言
中国曾长期处于物资紧缺的年代，人们形成了努力生产、节衣缩食的习惯。目前，中国是家庭最终消费占GDP比重最低的国家之一。根据国家统计局9月15日的数据，8月份全国居民消费价格指数（CPI）同比下降0.4%；8月份社会消费品零售总额同比增长3.4%，7月为3.7%；8月份全国城镇调查失业率为5.3%（1-8月平均值为5.2%）。国内市场供给强、需求弱，消费已成为制约经济发展的瓶颈。
中国家庭消费低，往往与预防性储蓄动机高有关。政府医疗、教育、养老金和扶贫制度不完善，个人承担较高费用，家庭需要储蓄以支付这些开销，对不确定性进行自我保险。国际货币基金组织和一些著名经济学家都曾强调，减少预防性储蓄是重新平衡中国经济发展的关键要求之一。社会基本保障体系的完善可以减少居民后顾之忧，增加家庭消费。
中国政府在医疗、教育、养老、日托、扶贫等方面的社会保障支出在世界范围内属于较低水平。几十年来我国强调节约、投资、生产和增长，对消费有所忽视。我国在生产领域，已经取得了前所未有的成就。按照世界银行的标准，2023年7月1日到2024年7月1日，一个国家的人均国民总收入水平达到13,845美元，就属于高收入国家。我国2023年的人均GNI为13,390美元，距离高收入国家的门槛仅一步之遥。所以，有必要尽快改善社会保障体系。
政府在社会基本保障方面的支出本身可以直接或间接增加消费。政府在社会基本保障方面的支出提供的一部分产品和服务是公共品和公共服务，一部分是私人品和私人服务，还有一部分是付费但由政府补贴的私人品和私人服务。无论以何种形式提供，政府在这方面的投入都可以直接提高家庭消费，并间接带动家庭进一步扩大消费。
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中国消费占GDP比重低
世界银行数据显示，中国家庭最终消费占GDP的比例在过去60多年里呈下降趋势，近二十年来已处于全球范围内的低位。1962年我国该比例为72.16%，1980年50.94%，2010年34.33%，2023年仅为39.13%（见图1），属于全球最低的国家之一。作为对比，2023年印度这一占比为60.34%，菲律宾76.52%，阿根廷65.95%，智利60.64%，俄罗斯49.80%，波兰57.73%，美国67.90%，英国61.08%，都远高于中国。全球平均为56.49%，中上等收入国家为47.94%，而中国明显低于这一水平。
美国消费占GDP比重远高于许多发达国家，其原因包括可支配收入高、消费税低，以及社会保障、医疗保险、医疗救助和失业保险等制度相对完善，从而减少了过度储蓄，促进了消费。
中国是大国，幅员辽阔，人口众多，内部市场潜力巨大，有可能依靠内需，持续发展。一个严肃的挑战摆在我们面前：如何扭转中国消费不足的状况，平衡出口和进口，平衡生产与消费，摆脱对出口和投资的过度依赖？
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社会保障能直接或间接增加消费
社会保障随着经济和社会发展而产生。早期以家庭保障为主，政府偶尔提供赈灾救济。在经济不发达的国家，这种模式今天依然存在。工业革命后，家庭保障难以为继。社会保障在19世纪末和20世纪初出现。1883-1889年，德国建立了第一个现代社会保障体系，包括健康保险、工伤保险和养老金保险。1935年，美国在大萧条期间通过《社会保障法》，涵盖养老金、失业救济和福利援助。1942年，英国人贝弗里奇（Beveridge）提出“从摇篮到坟墓”的全民福利制度，1948年英国建立国家医疗服务体系（NHS）。1965年，美国推出针对老人的医疗保险（Medicare）、针对穷人的医疗补助（Medicaid），以及提供从幼儿园到高中13年免费教育依据的《中小学教育法》。
当今社会，社会保障已成为政府的重要职能，旨在为公民提供基本生活保障、促进社会公平与稳定，保障内容主要包括公共品、政府直接提供的私人品，以及由政府补贴的私人品。
3.1 政府通过社会保障提供公共消费品和服务
公共品包括公共消费品和公共服务，具有非排他性和非竞争性。公共品的典型例子包括国防、灯塔、路灯、环保、公共广播电视等等。准公共品具有公共品的部分特性。例如，道路平时是非竞争性的，但在高峰期可能会拥堵，表现出一定的竞争性；公园、公共图书馆、公共体育设施也会表现出一定的竞争性。
政府提供公共品和服务，政府买单，百姓直接消费。如果私人消费不变，公共品和服务提供多了，社会总消费也会提高。
3.2 政府通过社会保障提供免费的私人物品和服务
随着经济社会的发展，许多国家的政府不仅提供公共品，还大量提供私人品和服务。私人品具有竞争性和排他性，典型例子包括：免费教育、免费医疗保险（如美国的Medicaid）、免费的日托、食品券、午餐补助，以及基础养老金等。
政府提供私人品和服务的主要原因有：缩小贫富差距，例如通过教育、医疗、住房保障，确保低收入群体能获得基本服务；提供基本生活保障，例如发放食品券；纠正外部性，由于教育、疫苗等具有正外部性，可通过政府提供来弥补市场供给不足；应对特殊情况，如在疫情时提供口罩等；解决信息不对称，如在医疗和教育领域，通过政府介入以确保服务质量。
可见，政府提供私人品和服务，既能促进社会公平，也能提高经济效率。
3.3 政府通过社会保障提供的廉价付费产品和服务
我国从计划经济转型而来，政府提供了大量廉价私人品，如家庭用水、电力、污水和垃圾处理、公交服务、高铁、廉租房和经济适用房等。比如，医疗服务有补贴
政府提供廉价私人品的原因主要包括：纠正市场失灵，如自来水、电力等行业存在自然垄断，政府介入能防止企业利用市场力量抬价；实现收入再分配，如公交服务价格低，可惠及低收入群体。
3.4 政府提供公共品、私人品可以带动个人消费
政府通过提供公共品、私人品以及补助私人品建立社会保障体系，可以带动个人消费。
第一，增加居民可支配收入。教育、医疗等由政府以低成本或免费提供，相当于补助消费者，减少家庭在这些领域的支出，腾出更多收入用于娱乐、餐饮或耐用品购买。
第二，提高个人生产力和收入。政府在医疗、教育等方面的投入能改善个人健康和技能，促进人力资本积累，提升就业能力和工资水平，进而扩大消费能力。
第三，纠正市场低效率。某些私人品存在市场供给不足，例如疫苗接种，政府介入能弥补市场不足。
第四，带动互补消费。公共提供的私人品往往与其他消费形成互补。例如，免费教育会带来书籍、辅导、技术支出，孩子入学还可能带来买车、买新衣、换住房等消费需求。
需要注意的是，社会保险水平要适度。保障过低则会抑制消费，过高则增加居民税收负担、降低其可支配收入。与欧洲发达国家相比，美国社会保险体系弱一些，但消费水平更高，说明这一模式可能更有利于家庭消费的提升。
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完善中国的社会保障体系
社会保障体系包括教育、养老、医疗、失业救济和扶贫。
4.1 加强农村养老保障
据国家统计局数据，2023年，城镇职工离退休人员月人均养老金为3,742.8元，“不分地区”退休人员（包括中央国家机关事业单位、中国人民银行、中国农业发展银行和中央调剂金账户）的月均退休金为8,185.1元，城乡居民月人均养老金为222.6元。城镇职工离退休人员月人均养老金是城乡居民月人均养老金的16.8倍，“不分地区”退休人员月人均养老金是城乡居民月人均养老金的36.8倍。2025年政府虽将城乡居民基础养老金最低标准从123元提高到143元，但远不能满足农村老人的基本生活需求。
地区差距同样明显，北京、上海城乡居民养老金在1,500元左右，而吉林、贵州仅百余元，不足京沪的十分之一。相比之下，美国养老金体系由联邦统一管理，缴费和福利标准全国一致，避免了地区间的悬殊差别。在英国，工作年限相同的退休者享有同等水平的养老金。
按照世界银行贫困线，中高收入国家居民月最低收入约为860元，而我国多数地区的城乡居民养老金远低于这一标准。养老金过低导致子女养老负担沉重，农村老人生活困难。
因此，我国亟需提高城乡居民养老金，并且建立全国统一的养老保障体系，缩小地区差距。
4.2 完善医疗保险体系
医疗保障是最重要的民生领域之一。“看病难、看病贵”依然困扰着很多人。
我国医疗支出总体水平偏低。2021年，中国医疗支出占GDP的比重仅5.38%，远低于发达国家，也低于中上等收入国家的平均水平。尤其是我国个人医疗支出占医疗总支出的份额高。图2显示，2021年中国个人付费占比高达34.4%，明显高于发达国家和许多发展中国家。这会导致因病致贫、返贫，也容易加剧医患矛盾，同时高昂的自付比例也强化了预防性储蓄动机，压抑消费。
我国应完善医疗保险制度，扩大覆盖范围并提高保障水平。具体包括：增加农民医保补助、增加对经济困难的患者的补助，扩大大病保险范围，提高报销比例和封顶线。当然，应该努力提高医疗保险资金的利用效率，防止草率问诊，过度医疗，浪费资源。
4.3 扩大免费教育
我国政府教育支出占GDP的比重仍然较低。据国家统计局数据，2023年我国财政性教育经费占GDP的比重为4%，一般公共预算教育经费占GDP的比重为3.24%。2021年，芬兰政府教育支出占GDP的比重达到6.54%，英国5.9%，美国5.43%，印度4.64%（见图3），世界平均为4.24%。虽然支出水平接近一些国家，但中国尚未实行高中免费教育，而俄罗斯、马来西亚等支出占比相近的国家早已实现高中免费教育。包括德国、法国、美国、印度在内的许多国家，以及我国港澳台地区，也都普遍实行12年或以上的免费教育。
在现代社会里，孩子越来越具有公共品的属性。长大后，他们为国家尽义务，成为纳税人，支撑养老金体系，使所有人受益。因此，政府应当增加对儿童养育和教育的投入。免费教育可以降低居民育儿成本，提高年轻人生育积极性。
美国1965年通过《初等和中等教育法》，实行幼儿园到高中13年免费教育，并启动“启蒙计划”，为低收入家庭0到5岁的儿童提供早教、健康和营养支持。美国还通过《国家学校午餐法案》为学生提供营养均衡、低价或免费的午餐；部分城市，如纽约市，甚至在假期为小学生提供免费早餐和午餐。
我国最近决定幼儿园免费，这是大好事。应尽早实行高中阶段的免费教育。
4.4 加大扶贫力度
据世界银行统计，中国政府社会救助支出占GDP的比重仅1.05%，在52个中高收入和高收入发展中国家中排倒数，仅9个国家低于中国。现金补助、免费用餐、免费医疗、护理服务等项目基本缺位。
我国平均工资与最低生活保障标准的比值普遍偏高，北京、上海等地均超过13倍，西藏农村甚至超过30倍，说明我国贫困线定得过低。与贫困县挂钩的福利项目也不多。
因此，我国应提高最低生活保障标准，扩展基于低保的各类福利项目，真正兜住底线。总体来看，中国经济发展成就显著，但城乡、地区和阶层差距仍较大。增加在医疗、养老、教育和扶贫方面的民生支出，不仅能改善低收入群体生活、促进公平和稳定，还能提高居民消费能力，推动经济转型，构建更加可持续的发展格局。
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完善社会保障体系的资金来源
完善社会保障体制就需要在社会保障领域增加支出，那么，资金从哪里来？中国可以采取以下几种方式为社会保障提供资金。一是在政府支出结构上做调整，即减少经济建设支出，确保更多资金用于民生领域。二是完善税收体制，设立财产税等新税种，为完善社会保障体系开辟资金来源。三是提高国有企业国有资产回报率，利用国有资产回报补充财政收入的不足。
5.1 调整政府支出结构
新中国成立以来，政府在经济建设方面的支出一直很高。1958-1960年占比超过70%，1978-1980年仍在60%左右。图4显示2005-2022年中国政府各项支出占总支出比重。2022年中国经济事务支出占政府总支出的28.6%，远高于美国（9.51%）和德国、法国等发达国家（约10%）。这反映出中国财政资源大量投入到经济建设。
改革开放初期，许多人就意识到，我们“在人民生活方面欠了账”。改革开放以来，我国持续追求经济增长，财政资源被大量用于推动经济增长，结果在公共产品与服务的保障方面继续“欠账”。原因主要有三：一是经济发展需要大规模基础设施投资，二是以GDP为目标的政绩观，三是软预算约束下地方政府可通过多种途径举债搞建设。
然而，这种模式已不可持续。首先，投资的边际效益递减；其次，过分依赖投资会抑制消费；第三，片面追求GDP增长往往牺牲居民的休闲、健康与环境，甚至削弱其婚育意愿，损害社会福祉。
因此，应减少经济事务支出，将更多资源转向社会保护、教育、医疗等民生领域，从“增长优先”转向“福祉优先”。
转变政府支出结构是一项长期任务，最终目的就是让增长更能转化为民生福祉。尽管有诸多困难，但降低政府经济建设支出、增加民生支出、积极扩大内需的战略方向是正确的。另外，中央政府应该多承担民生支出责任，这既有利于在全国范围内实现分配公平，也有利于增强全国人民的凝聚力。
5.2 完善税制
目前中国财政收入主要依赖增值税、企业所得税、消费税和个人所得税。2023年，增值税占税收收入的38.28%，企业所得税占22.69%，国内消费税占8.9%，个人所得税仅占8.16%，关税仅占1.43%。
据OECD统计，OECD国家2021年个人所得税占总税收比重为43.02%，企业所得税6.04%，社会保险税23.02%，商品与服务税16.6%，财产税占11.7%。许多国家都设有个人财产税，而中国尚未建立。财产税可为地方政府提供稳定、可持续的收入来源，减少对增值税、消费税和土地财政的依赖，并能增加公共品供给，调节贫富差距，促进公平。
然而，其推行当前面临较大挑战：房地产市场下行，财产税可能进一步打压信心；各地房价差异大，免税额与税率设置复杂；同时还可能引发房产拥有者的抵触。因此，财产税制度的建立是一项艰巨任务，需要配套推进社会保障、教育、医疗、扶贫等公共服务，让纳税人看到税收的公平与回报，增强认同感。
5.3 利用国有资产收益
中国国有企业拥有大量国有资产，其收益完全可以更多地用于完善社会保障，尤其是养老保障体系。1978年经济改革开始以来，农民通过农业税和购粮支持国企发展，而国企自身的养老负担又逐步转移到社会。
然而，国有资本经营预算中用于教育和社会保障的比例极低。2015年，这一预算中的社会保障与就业支出仅占1.27%，教育支出仅占0.10%。近年来，虽然国有资本经营预算出现大量盈余（2023年盈余率达76.13%），但用途不详。应提高国企利润上缴比例，特别是对垄断类和资源类企业，并将部分国有资本经营收益专门用于公共服务和社会保障。
另一方面，也应努力提高国有资产回报率。近年来，国企盈利能力下滑，净资产利润率从2013年的6.9%降至2022年的2.8%。应加快国企市场化改革，提高资产回报率。
林双林：北京大学汇丰商学院教授，北京大学汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任
