国际形势及国家战略的变化

2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上提出 “当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局”。“百年未有之大变局”其中一个体现就是世界政治格局非西方化与多极化并行，大国博弈和战略竞争加剧，发达国家在新一轮科技革命和产业变革中竞争手段层出不穷。大变局下国家战略也有了新的含义和内容：

更加强调区域协同发展和深化改革先行先试。2019年2月《粤港澳大湾区规划建设纲要》发布，致力于建设充满活力的世界级城市群，形成一带一路战略的重要支撑和内地与港澳深度合作示范区。在此背景下深港合作的重要性日益凸显。2020年5月，中共中央政治局常委会议上提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，在随后多次会议中被提及并在十四五规划中进一步明确。在双循环发展格局中，粤港澳大湾区是国内循环与国际循环的交汇点，深圳和香港则是双循环的排头兵，对引领大湾区在双循环中“先行一步”意义重大。特别是深圳，随着《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》发布和《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》出台，深圳在国家战略中的地位日益彰显。

更加强调推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，完善体制机制改革是重要途径。广东省和深圳市在深化体制机制改革，提高政府政务服务能力方面精耕细作，持续领先，未来香港要更好地融入粤港澳大湾区，更需要在体制机制改革方面加强粤港、深港合作，缩减两地规则和制度差异，提高政府对接效率，使各项政策措施更好地落实。未来的深港合作不仅应包括经贸、科技、要素的深化融合，更应包含管理体制、运行机制的借鉴提升，体现政府治理体系和治理能力的现代化。

深圳和香港的现状

▶ （1）历史趋势

从国际对比看，香港与其他亚洲四小龙的差距不断扩大。20世纪七十年代，香港抓住发达国家产业转移的重要时机，由消费城市向工业城市转变，实行出口导向战略，快速实现经济腾飞，成为 “亚洲四小龙”之一，人均GDP更是“亚洲四小龙”之首。随着时间的推移，昔日的“亚洲四小龙”呈现出不同的发展面貌，韩国GDP持续领先，2020年首次跻身全球前十；香港GDP缓慢增长，2010年被新加坡超越，人均GDP则在2004年就被新加坡超越，与其他亚洲四小龙经济体的差距不断扩大（图1）。

从国内对比看，香港GDP增长明显不及国内其他重点城市。2010年香港GDP仅次于上海，随后不久被北京超越，2018年被深圳超越，2020年被广州和重庆超越（图2）。目前，紧追香港其后的城市是苏州，苏州2020年GDP突破2万亿，达到20170.5亿元，仅落后香港4000多亿，以苏州每年平均5%以上的经济增速，未来5-8年也会赶上香港。

▶ （2）短期冲击

中美贸易战、修例风波及疫情影响下，香港投资、进出口、服务业以及经济的方方面面均受到不同程度的冲击。

香港经济增速明显下滑（图3）。2019年以前，香港经济增长较为稳定，基本在3%以上。2019年一季度修例风波开始后，香港GDP增速下滑至3%以下，到2019年末，经济增速已降至-1.68%。2020年疫情爆发使香港雪上加霜，经济下行趋势进一步加剧，到二季度深圳经济已呈现快速复苏迹象时，香港仍在低位徘徊，与深圳在经济增速方面的差距不断拉大。

固定资本形成总额和货物出口大幅下降（图4）。香港GDP构成中固定资本形成总额和货物出口累计同比下降幅度均超过GDP累计同比降幅，2019年一季度，固定资本形成总额同比下降5%，到2020年二季度累计同比降幅已达18%。货物出口同比降幅虽不及前者剧烈，但2020年一季度也达10%左右。

住宿、旅游等服务业遭受重创（图5）。服务业是香港的支柱产业，占GDP比重在80%以上。2019年以来，香港酒店实际房租和入住率大幅下降，导致住宿和旅游服务业的业务收益指数急剧下降，据香港特区政府统计处数据，2019年第四季度香港住宿服务业、零售业、餐饮服务业、货仓及仓库业、批发业的营业收入同比均下跌超过10%。

企业营商环境和普通民众收入承受负面影响（图6）。香港作为高度自由开放的市场，对于全球企业具有极大吸引力，2019年之前其营商环境指数基本呈上升趋势，反映了世界对香港的信心。2019年以来香港营商环境指数陡然下降，特别是对于承受能力较弱的中小企业，再叠加疫情的不利影响，营商环境指数基本跌至2017年初水平。不仅企业，普通民众的生活也受到较大影响，2019年1月香港失业率为2.6%，到12月已升至3.1%，家庭月收入中位数一季度为29400港元，到2020年四季度已降至25800港元。

经济快速复苏并筹划建设国际消费中心。疫情之下，深圳经济也不可避免受到影响，但随着疫情防控逐步见效，经济复苏有序推进（图3），2020年全年经济增速不仅超过全国、全省平均水平，且位居四个一线城市之首。同时，在双循环战略之下，深圳深刻意识到扩大内需的重要性，鉴于历年来深圳外向型经济的特征，GDP中净出口占比接近30%，而最终消费占比仅在40%左右（图7），低于全国50%的平均水平，更低于发达国家80%的平均水平，为此，2021年5月，深圳发布《深圳市关于加快商贸高质量发展建设国际消费中心城市的若干措施（征求意见稿）》，计划通过建设高品质商圈、特色步行街、夜间经济示范街区以及大湾区免税城等措施，拉动消费强势增长。

出口额连续28年居内地城市首位（图8）。1993年以来，深圳出口规模持续领先于国内其他城市，即使在2020年全球新冠肺炎流行的情况下，仍实现了1.5%的增长。香港的出口规模虽远大于深圳，但其99%左右都属于转口贸易，且超过一半来自于内地，不像深圳依托自身强大的制造业基础，形成制造业和外贸相互促进的良性循环，并在此过程中实现制造业的转型升级和外贸结构的优化，从早期的加工基地蜕变为先进制造业基地和全球重要的供应链中心。

高新技术企业工业总产值全国领先（图9）。深圳被誉为世界工厂最核心地带,制造业比重超过35%,远远高于全球同级别城市。规上工业增加值中先进制造业和高技术制造业占比分别为72.5%、66.1%。2011-2019年间深圳高新技术企业数从1846家增长到16652家，超越上海仅次于北京，高新技术企业工业总产值2015年后超越北京，领先全国。高质量发展的制造业成为深圳经济的活力之源。

年轻化的人口结构带来持续人口红利和经济活力（图10）。据第七次人口普查数据，深圳常住人口1756万，较2010年增长68%，年平均增长率5.35%，远超北上广。从人口年龄结构看，深圳0-14岁、15-59岁人口占比分别为15.11%、79.53%，均高于北上广和香港。年轻化的人口结构不仅赋予深圳持续的人口红利，而且激发深圳的创新创业活力，2021年一季度深圳新登记商事主体10.9万户，创业密度已连续7年居全国大中城市首位。

创新实力全国领先（图11）。2018年之后，深圳专利授权量超过北京，位居全国城市之首，且与其他城市的差距不断拉大。2020年深圳市国内专利授权222,412件，居全国首位，同比增长33.49%；每万人口发明专利拥有量达119.1件，约为全国平均水平的8倍，有效发明专利五年以上维持率达83.77%；PCT国际专利申请量20,209件，连续17年居全国首位。目前深圳已成为国内战略性新兴产业规模最大、集聚性最强的城市，不断优化的创新生态体系成为推动深圳高质量发展的源动力。

全球金融中心排名提升（图12）。第29期全球金融中心指数排行榜显示，深圳的排名由第九位升至第八位，构成全球金融中心指数的特征指标中，营商环境、金融业发展水平和基础设施较前期均有较大提升。深圳作为全球金融中心的地位日益得到肯定。随着注册制改革的有序推进，创新企业境内发行股票或存托凭证（CDR）试点、基础设施领域不动产投资信托基金试点以及数字人民币内部封闭试点的稳步开展，新三板挂牌公司转板上市机制的建立完善，私募基金和创投企业市场准入环境的持续优化，深圳的资本市场将更加成熟，与纽约、伦敦、香港等国际知名金融中心的差距将逐步缩小，将有力地支持深圳实体经济的发展以及国际化城市的打造。    

深圳与香港面临的问题及发展需求

对香港而言，推进经济快速复苏，摆脱疫情和修例风波的负面影响是香港的当务之急。同时，稳步推进香港社会固有问题的解决也是重中之重。

一是以服务业为主的经济结构易遭受冲击，且难以为科技创新提供转化落地的载体，这也是香港近年来倡导“再工业化”的原因。深圳是全国乃至全球有名的制造业之都，且基本形成以企业为主体的创新格局，与香港刚好形成互补。

二是长期的“积极不干预”政策造成政府管理束手束脚，施政困难，效率不足。这也是近期香港透露将与广东、深圳开展公务员互换“挂职”的原因。深圳在政府服务方面具有可借鉴之处，一体化政务服务能力2019-2021年连续三年位列全国32个重点城市第一。

三是居高不下的土地成本制约香港发展，据CBRE（世邦魏理仕）2019年全球住宅市场报告调查显示，香港楼价位居全球榜首，平均楼价超过120万美元，每平方英尺均价2,091美元，相较第二名新加坡约高出一倍。高昂的土地成本不仅无法满足住房及商业需求，更限制香港基础设施的建设进度，如备受关注的香港数据中心用地问题。深圳同样面临用地成本上升的问题，不管是集约利用土地、填海造陆还是建立“飞地”，深港均有合作的空间。

深圳的经济活力有目共睹，但面临的问题也不容忽视。

一是经济对外依存度高，净出口对GDP的贡献在20%以上，消费对GDP的贡献不足，不仅低于全国平均水平，更低于发达经济体平均水平。

二是研发人员数量（折合全时当量）虽高达30万人，仅次于北京，但研发人员结构严重失衡：从事基础研究人员占比仅有2%，远低于北京的20%和上海的15%；而从事试验发展的人员占比高达90%，远高于北京的50%和上海的68%。这也是导致深圳专利结构中发明专利占比低、实用新型专利占比高的原因。

而香港则在上述两方面均具有优势：香港消费占GDP比重接近80%，是全球有名的购物天堂；香港研发人员中研究员占比接近90%，其中来自高校的研究员占60%以上，授权专利中标准专利（发明专利）占比90%以上，与深圳互补作用显著，未来深圳要建设国际消费中心、免税城和原始创新策源地，离不开与香港的紧密合作。

三是制造业外迁，深圳近三年的制造业企业吊销及注销数量持续上升，2018年-2020年分别为225家、976家、3116家，同比分别增长492%、334%、219%。其中既有以土地成本为核心的城市成本上升的原因，也有城市产业转型升级的政策驱动的原因。这个问题香港曾经面临过，且采取的措施是去工业化，直接转型服务业，在当时确实行之有效，但随着经济发展，其弊端也逐渐显现，这也是香港政府近年提出“再工业化”的原因。因此在应对制造业外迁方面，深圳可通过与香港合作，吸取经验教训，处理好制造业与城市转型的关系；香港可通过与深圳合作，探索应对土地成本上升和“再工业化”的有效方法。

以往合作模式及其局限

▶ （1）前店后厂合作模式

改革开放之初，香港已经是耀眼的“东方之珠”，而深圳还只是新生的经济特区，学习香港、借鉴香港是其发展的主要途径。这一时期深港合作的主要模式是“前店后厂”，即香港接单—深圳生产—香港转口贸易。受香港产业转移趋势的影响以及深圳外资优惠政策的吸引，港商纷纷在深圳投资轻型加工业，主要集中为电子、纺织服装、玩具等劳动密集型企业，由深圳出土地、厂房，香港出资金、设备，采用“三来一补”的形式进行。

1979-1985年深圳批准的4696项外资项目中，“三来一补”3576项，占比76%。90年代后港商投资逐渐转向资金、技术密集型项目，1979-1993年香港在深圳的实际投资为38亿元，占深圳外资的76%。深圳在承接香港制造业转移的过程中开启了工业化进程，计算机软件、电子元器件、通信设备等产业就是当时发展起来的，一些重大基础设施如盐田、蛇口、赤湾等码头都有港商参与投资建设，同时香港的金融资源也为深圳经济起飞提供了支持。

但这一时期的深港合作主要由民间力量推动，以港资单向流入为主，集中在制造业领域，规模和范围尚未完全铺开。

▶ （2）双向投资模式

香港回归之后，两地政府间往来通道开启，1998年建立粤港合作联席会议制度，改变过去由民间主推的单向交流模式，“双向交流”是这一时期的典型特征。港资在深圳投资进一步扩大，1999-2003年间，深圳的外商直接投资总额中香港占比80%以上；同时，深圳本土企业也在承接香港产业转移的过程中发展起来，开始拓展海外业务，到香港投资，开办与贸易、地产、服务及工业相关的企业，深圳驻外企业中近一半设在香港。

CEPA（中央与香港、澳门特区政府分别签署的《关于建立更紧密经贸关系的安排》）的签署更是加强了两地要素流动，深圳的高新技术、物流、金融三大支柱产业在这一过程中兴起，也意味着深港经济合作从制造业转移走向服务业承接，合作范围进一步扩大，但仍集中在经贸合作领域，制度、规则以及城市功能等方面的交流尚未完全打通。

▶ （3）多领域共建模式

2007年，深港两地政府签署“1+6”协议，除基础设施合作外，还囊括了环保、城市规划、服务贸易、旅游、创新圈互动基地及医疗护理等方面的合作内容，推动深港进入“全方位合作”的新纪元。这一模式下深圳和香港的商品、物资、资金、人才等要素流动日益加强，政府引导和民间投资形成合力，推动两地产业结构优化、城市功能完善和制度规则衔接。

事关深港的许多重大问题也被提上日程，如西部通道协作、东部通道论证、河套地区开发、深港创新圈共建等。前海深港现代服务业合作区“三区叠加”，全方位拓展与香港合作的广度和深度，在吸引港人港企、推动产业升级、落实规则衔接方面不断探索，推出了一系列改革成果。此外，深港两地还签署了推进河套地区共同发展的备忘录，将河套定位为深港创新及科技园，开启了河套加快建设的步伐。

但值得注意的是，由于制度、规则差异未能很好地解决，双方合作的深化面临诸多阻碍，一些大型基础设施和项目建设长期暂缓，如西部通道规划搁置多年、河套地区开发暂停二十余年后才于2019年动工；科技创新合作领域存在“大门已开，小门未开”的现象，规则不兼容、标准不衔接、资格不互认等构成隐形壁垒。深港合作要冲破这些壁垒，就必须根据国际形势和国家战略的变化，结合深港各自的发展现状和发展需求，适时调整合作模式。

对接国家战略的

“深拉港推，两全一长”合作模式

是深港未来的选择

国际局势国家战略的变化、香港与深圳力量对比的变化、发展需求的互补必然要求新的合作模式的出现，使得深港合作既能进一步发挥两地优势，促进两地的增长，又能服务于国家发展大局，应对大变局下的大国竞争。对接国家战略的“深拉港推，两全一长”合作模式首先强调与国家战略的协调一致，服务于粤港澳大湾区建设、一带一路以及双循环战略大局，这是时代赋予深圳和香港的重要使命；“深拉港推”是指深圳应发挥更大的带头拉动作用，香港应以积极的姿态参与融入和推动，“两全一长”是指“全方位+全领域+长效合作机制”。具体含义如下：

▶ （1）对接国家战略规划

即深港合作的格局要大，要体现大变局下国家战略方向和战略意图、有利于增强中国在大国竞争和博弈中的优势地位、有利于构建稳定和谐的多边关系维护公正合理的全球秩序。具体而言，深港合作不能拘泥于深圳和香港两地的得与失，而应通过两地的优势互补和错位发展，提升或打造深圳全球创新中心、金融中心、国际消费中心的地位，形成先行示范区深化改革可复制可推广可借鉴的经验，稳定香港全球贸易中心、航运中心、金融中心的地位，帮助香港摆脱增长动力缺乏、产业空心化、创新成果转化不足等困境。以深港的协同发展带动大湾区一流湾区和世界级城市群建设，形成双循环战略的有力支撑，推动与东盟十国、中东国家、非洲国家、南太平洋岛国等维持或建立稳定和谐的多边关系，营造良好的周边环境。6月24日，香港财政司司长陈茂波在财新夏季峰会指出，过往香港一直较侧重欧美等传统市场，往后将会持续调整策略，以内地、东南亚地区及一带一路沿线国家为重心，开拓市场，致力加入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），这正是对接国家战略规划的体现，传达香港今后的政策风向。

▶ （2）深拉港推

即深港合作的主体应权责清晰，积极有为，深圳积极拉动，香港全力参与。之所以要深圳作为拉动主体，首先基于对接国家战略的考虑，深圳作为经济特区、先行示范区，在把握国家战略方向、对接大湾区城市及内地重点城市方面有独特优势，能够迅速响应和传递国家战略需求。其次基于权利义务的对等，深圳享有特区立法权，应主动探索对接香港和国际规则的思路方法，用好国家赋予的各项权利。再者基于深港两地的发展实况，深圳40年改革取得丰硕成果，且当下致力于提升全球创新策源地、金融中心和国际化城市的水平和地位，有充足的动力和能力深化与香港的合作，而香港目前经济尚未完全从疫情中恢复，立法会选举结果还有待观察。但是鼓励深圳拉动的同时，还要强调香港的积极参与，这是助力香港摆脱发展困境，全面融入国家发展大局，更好地利用内地市场的重要途径。

具体而言，深圳作为拉动主体，应主动思考与香港深化合作的方向，发起与香港联动的方案，并根据实际情况发挥更大的担当作用。例如皇岗口岸的重建，由深圳市规划和自然资源局牵头开展专项研究，并致函香港共商方案，且考虑到深圳财政资金相对充足，工程费用全部由深圳政府承担，特区政府支付象征式租金，口岸建成后将成为面向世界的超级口岸，更好地服务于深港融合及大湾区建设。香港一方面要积极回应深圳的合作提案，强化沟通，另一方面也应结合自身的发展需求，探讨与深圳合作的空间。例如香港在加强公务员培训方面，意识到广东省和深圳市政务服务能力的领先，积极推动与广东、深圳公务员互换挂职安排的相关沟通事项。

▶ （3）建立全方位全领域的长效合作机制

全方位是指深港合作应动员最广泛的参与主体，以政府为中心，各级党政机关、各级部门、企业、工厂、学校、医院、社区等等都参与到合作中来。全领域是指合作范围应全面铺开，涵盖政府服务、产业发展、交通基建、人才培养、居民生活、文化交流、生态安全各领域。长效合作机制即能长期保证合作正常运行并发挥预期功能的制度体系，而非碎片化的优惠政策堆砌。

如，政府服务方面，推动香港与深圳公务员互换挂职协议尽快落地，协议内容需涵盖互换的组织架构、目标、形式、试点区域、分阶段内容、考核方式、反馈及调整机制等，使其成为深港两地深入了解彼此的常态化制度安排，推动各自政务效率的提升以及后续各项合作的高效对接。

产业发展方面，针对深圳的制造业外迁和香港的制造业空心化问题，成立制造业发展小组，总结制造业发展经验教训，探讨在土地成本上升以及产业转型升级压力下通过制造环节分离（保留研发中心、资金中心、管理中心，迁出低利润中心）、区域资源配置等，强化对关键制造体系影响力的可行性。

交通基建方面，建立项目化合作机制，对于通过可行性论证的大型项目，如西部通道规划、数据中心建设等，由深港共同商定土地、资金、人力来源方案，根据各自的优势承担不同的方面（如皇岗口岸重建工程经费全部由深圳承担），避免有价值的项目因财政资金不足、土地资源短缺以及人力成本高昂等原因搁置，以及相同项目重复建设等问题，提高两地的基建设施建设效率及使用效益。

人才培养方面，建立教育双向流通机制，推动深港包括高等教育、职业教育和基础教育在内的整个教育体系的深度合作。目前深港两地的人才培养和教育合作主要以高等教育为主，且以港校在深办学或深生入港进修为主，既缺乏双向流通，也缺乏职业教育和基础教育的互联互通。随着深港合作的深入开展，教育领域的全面合作成为必要，高等教育助推两地创新科研人才队伍建设，职业教育助力两地应用型人才梯队搭建及促进就业，基础教育则从孩提时代构筑两地思想感情交流桥梁，加深两地相互适应和情感认同。教育体系的全面合作将为深港未来双城工作和生活提供巨大支持。居民生活、文化交流等其他方面也是如此，以有效机制保证合作的持续性和延展性。值得注意的是，长效机制不是一劳永逸、一成不变,而是随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。

当然，现阶段深港合作首要任务是加强疫情防控常态化机制合作，尽早实现两地正常通关，为两地深化合作做好准备。

北大汇丰智库（撰稿人：岑维、王若林）

成稿时间：2021年7月

联系人：程云（0755-26032270，

chengyun@phbs.pku.edu.cn）

编辑：吴佳璇