林双林:中国“一带一路”建设新策略展望
发布时间:2024-03-25 14:18:00

 

 

自构建人类命运共同体,共建“一带一路”战略提出以来,中国政府一直强调 “五通”,即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。“一带一路”刚刚走过第1个十年,在2023年召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上,中国支持高质量共建“一带一路”的八项行动出台,明确要开展务实合作,中方不仅将统筹推进标志性工程和“小而美”民生项目,在融资上也有新的举措。

 

实际上,许多国家既是“一带一路”合作平台的参与者,又是其它合作平台的成员。如果把 “一带一路”政治化,提一些大口号,反而会引起一些国家不必要的紧张,损害中国的经济利益。北京大学汇丰商学院教授,北大汇丰智库副主任林双林在《北大金融评论》撰文表示,要把“一带一路”建设置于经济原则上。中国与各参与方就应该做好成本效益分析,把“一带一路”建设置于互利共赢的经济原则上。千万不能只“算政治账”,那样不仅会造成经济上的损失,政治上的好处也很难得到。

 

 

 

本文完整版即将刊登于《北大金融评论》第19期。

 

“一带一路”指的是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”倡议是中国政府在2013年提出的,最初旨在参与古代丝绸之路沿线国家的基础设施建设,同各国加强经贸合作。“一带一路”官方网站显示,中国已与152个国家签署“一带一路”合作备忘录,遍及五大洲,除希腊和新西兰外,其余大都是发展中国家。包括朝鲜和印度在内的12个有外交关系的发展中国家尚未签署“一带一路”合作文件。中国政府强调 “五通”,即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通,要构建人类命运共同体。

 

发展中国家往往储蓄不足,外资可满足其投资需求。外资分为外援、贷款和直接投资。外援包括赠与、低息贷款等,是对弱国的帮助;贷款可使债权国获得利息收入;直接投资可获得利润。战后长时间里,发展中国家认为贷款比外国直接投资好,因为借来的钱可以用在重要项目上,可使自己的企业多赚钱,也可避免直接投资者的干涉。现在,各国都更重视吸引外国直接投资(FDI)。但是吸引FDI需要有基础设施,而外国投资者因其启动资金大、回报期长、风险大,一般不愿意投资于基础设施。

 

中国经济发展迅速,储蓄率位居世界前列。据世界银行数据,中国总储蓄占GDP的比重,1982年为32%,2008年为52%,2022年为46%;而美国2021年为18%,欧盟2022年为25%,低收入国家2021年为15%,中等收入国家2022年为34%。 凭借雄厚的储蓄,中国政府积极向 “一带一路”沿线国家提供贷款,参与其基础设施建设。

 

目前,不少“一带一路”沿线国家欠下中国巨额债务,我国对内投资增长也放缓。因此,中国必须调整策略。首先,坚持经济原则,使各方利益最大化;第二,缩小政府和国有银行对外贷款,重组债务,避免危机;第三,重视民营企业对外直接投资;第四,扩大从债务国的进口,增强其还债能力。

 

01

中国向“一带一路”

 

沿线国家提供的贷款

 

中国向“一带一路”沿线国家提供的贷款没有完整的数据。据世界银行(2022)统计,目前欠中国债务最多的国家集中于非洲、中亚、南亚和太平洋地区。从2010年到2021年,中国向由最穷的75个国家组成的国际开发协会(IDA)成员国提供贷款达1,380亿美元,仅次于世界银行;到2021年底,98个有资料记载的国家共欠中国1,799.76亿美元。其中欠中国债务最多的是巴基斯坦、安哥拉、埃塞俄比亚、肯尼亚和斯里兰卡。中国持有低收入国家外债的37%。

 

据波士顿大学全球发展政策研究中心统计,2000—2020年间中国向非洲国家提供的贷款总额为1,598.72亿美元。在这些贷款中,政策性银行贷款为1,258亿美元,占总贷款的77.7%;商业银行贷款123亿美元,占总贷款的7.7%;欠承包商款101亿美元,占6.3%;其他政府性贷款27亿美元,占1.7%;其余贷款为90亿美元,占5.6%。

 

国务院2023年《共建“一带一路”:构建人类命运共同体的重大实践》白皮书披露,2013到2022年,中国进出口银行“一带一路”贷款余额达2.2万亿元人民币,折合3,190亿美元,覆盖130多个国家。中国国家开发银行和其他银行的贷款余额尚未披露。 

 

美国威廉和玛丽学院的数据(AidData)显示,从2000到2021年,中国官方机构向发展中国家提供贷款和援助(Loans and Grants)1.34万亿美元,覆盖165个中、低收入国家,涉及20,985个项目。

 

中国持续向“一带一路”沿线国家提供援助。据国务院新闻办公室2021年1月国际发展合作白皮书,2013至2018年,中国对外援助金额为2,702亿元,包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。其中,提供无偿援助1,278亿元,占对外援助总额的47.30%;无息贷款113亿元,占4.18%;优惠贷款1,311亿元,占48.52%。在2017年“一带一路”高峰论坛上,中国政府宣布未来3年内中国提供640亿元援助。

 

中国贷款主要用于基础设施建设。例如,2023年完成的雅万高铁,15%的资金来自印尼的合作企业,10%来自参与建设的中国国有企业,其余75%的资金来自中国国家开发银行的贷款。这笔款贷给合资公司,不是印尼政府的债务。

 

目前,“一带一路”沿线国家存在巨大的还债压力。中国使发展中国家落入“债务陷阱”“中国实行‘债务外交’”的说法不绝于耳;但也有国际学者认为中国落入“债权人陷阱”,贷出去的款收不回来。

 

据约翰·霍普斯金中国非洲研究 (CARI),中国从2000到2019年免除了非洲国家至少34亿美元的无息贷款。中国政府于2022年8月宣布,免除非洲17国截至2021年底对华到期无息贷款债务23笔。一些学者和国际机构呼吁中国免除更多的债务。

 

 

02

中国对“一带一路”沿线国家

 

的直接投资和对外包工

 

对外直接投资是对外贸易的延伸,理论基础也是比较优势,可以使资本输入和输出国都受益。中国对外直接投资增加很快,2002年为27亿美元,2021年达1,788.2亿美元;2021年末存量为27,851.5亿美元。我国2021年接受外商直接投资1,734.8亿美元,少于我国对外直接投资。

 

我国对外直接投资最多的地区是亚洲,2021年为1,281.02亿美元,其中,中国香港1,011.91亿美元,占亚洲投资的79%,占我国对外直接投资总额的56.6%;第二是拉美,为261.59亿美元,其中英属维尔京群岛(税制简单,无外汇管制)为139.71亿美元,开曼群岛(无所得税、财产税或资本利得税)为107.54亿美元,共247.25亿美元,占拉美投资的95%,占我国对外直接投资总额的13.8%。第三是欧洲,为108.75亿美元。第四是北美,为65.81亿美元,其中美国55.84亿美元;非洲为49.87亿美元;大洋洲为21.16亿美元。

 

据国务院2023年白皮书,2013到2022年,我国对“一带一路”沿线国家的直接投资超过2,400亿美元。与对“一带一路”沿线国家的贷款以及我国对外直接投资总额相比,对这些国家直接投资显然不多。

 

中国对外承包工程的合同金额逐年增加。官方数据显示,2010年合同金额为1,343.67亿美元;2021年为2,584.94亿美元。据国务院2023年白皮书,2013到2022年,中国在“一带一路”沿线国家承包工程新签合同额2万亿美元,完成营业额累计1.3万亿美元。

 

中国政府向债务国政府提供基础设施项目贷款,放款后将项目发包给中国工程队,使用部分自己的劳动力和材料,来完成工程,等于出口基础设施。这样做能提高效率,降低成本,早日完工;但不能为当地提供就业和“干中学”的机会。有人认为,这种模式是中国政府和中国企业“双赢”,政府赢得贷款利息,企业不用直接投资就能够赢得工程项目。

 

基于该模式,从 “一带一路”承包工程新签合同额,可以推测出中国向“一带一路”沿线国家提供的贷款规模。

 

03

“一带一路”

 

建设新策略

 

目前中国经济面临新挑战。2023年民营企业投资下降,外国对华直接投资下滑严重,大量外资流出中国,以美元计算的进、出口及贸易盈余均下滑,房地产销售量和价格齐降,居民消费价格指数连续四个月同比下降,地方政府债务问题严重,青年失业率高。面对“一带一路”沿线国家的债务问题,我国必须采取新的策略。

 

把“一带一路”建设置于经济原则上

 

“一带一路”已经几乎涵盖了所有与中国建交的国家,举行过三次高峰论坛。2017年5月,29位外国元首和政府首脑等1,600余名外宾与会。2019年4月,38个外国领导人等6,000多名外宾与会。2023年10月,23位外国领导人等10,000多名外宾与会,大都来自亚非拉发展中国家。各国都是为了自身经济利益才加入“一带一路”平台的。

 

“一带一路”平台面临着其它具有政治色彩的国际经贸合作平台的挑战。2022年5月,美国宣布启动“印太经济框架”(IPEF),成员国包括美、日、澳、新西兰、韩、印、斐济和东盟中的7国。2023年5月,IPEF部长级会议在美国达成协议,加强芯片、关键矿物等基本材料的供应链韧性,以减少对中国供应链的依赖。在2023年9月的G20峰会上,美国总统拜登又提议,美、印、沙特以及欧盟成员国等32个国家,共同建立一条连接印度、欧洲和中东的贸易走廊。IPEF等组织是多边协议,较为具体,约束力强;而“一带一路”文件多是双边协议或备忘录,并不具体,约束力弱。

 

“一带一路”很难变成政治合作的平台。政治合作往往基于共同的价值观或共同的利益,价值观是长远的,利益往往是暂时的。许多国家体制不同,领导人不断更换,签下的协议可能被修订或撕毁;许多国家既是“一带一路”合作平台的参与者,又是其它合作平台的成员。如果把 “一带一路”政治化,提一些大口号,反而会引起一些国家不必要的紧张,损害中国的经济利益。另外,“一带一路”沿线国家民众大都收入较低,当与这些国家的合作项目出现问题时,人们通常会出于对弱者的同情,将批评的矛头指向中国。

 

有了这些认识,中国与各参与方就应该做好成本效益分析,把“一带一路”建设置于互利共赢的经济原则上。千万不能只“算政治账”,那样不仅会造成经济上的损失,政治上的好处也很难得到。

 

控制政府对外贷款,做好债务重组

 

基础设施建设要有需求,当地政府和人民必须有愿望和支付能力。中国在贷款时,必须考虑到基础设施的利用效率、资金的回报率以及当事国的偿债能力,避免债务危机的出现。

 

中国援建坦赞铁路的案例发人深省。该铁路全长1860.5公里,中国政府提供无息贷款10亿元人民币,折合4亿美元,1970年10月开工,先后派遣工程技术人员5万人次,1975年6月完工试行,1976年7月移交坦、赞两国政府。因铁路缺乏维护,设施损坏严重,加之其它铁路陆续建成,还有发达国家廉价二手车充斥坦赞市场,该铁路面临需求不足的困境,运输能力远未发挥,亏损严重。2011年1月,中国政府将贷款免除50%。

 

目前,不少“一带一路”沿线国家,很难偿还中国提供的贷款。一些国家,如斯里兰卡,已经发生债务危机。国外研究结果显示,2022年有偿还问题的贷款已经占中国境外贷款总数的60%。到2021年底,为避免中国的银行陷入债务危机,中国金融机构对出现债务偿还危机的22个国家提供了128笔救助性贷款,金额达2400亿美元(央行1700亿美元,其他国有银行和企业700亿美元)。还有,中国近80%的救助性贷款发生在2016到2021年之间,这些贷款缺乏透明度,利息高(IMF救助性贷款的利率一般为2%,中国的平均利率为5%),集中于“一带一路”沿线国家。

 

我国近年放慢对非洲贷款。2016年中国对非贷款达峰,共284笔,金额为144亿美元。2019年贷款82笔,金额32亿美元;而到2020年,贷款19笔,金额11亿美元。在2023年高峰论坛上,中国政府宣布“一带一路”建设进入“工笔画”阶段,强调“小而美”项目的落地。

 

一般说来,政府和国际机构的贷款都具有援助性质。中国政府和国有银行出面给发展中国家提供贷款,发展中国家会期待着享受优惠,享受援助。所以,若不打算援助,政府和国有银行应该减少参与国际商业活动。另外,一些市场经济国家,也不希望有政府背景的企业对其进行商业投资。

 

来源:《北大金融评论》第19期;编辑 : 杨静雯