引言

政府产业政策指政府向特定的产业提供直接援助的政策，包括实物和资金补助、生产补贴、贷款、贷款担保、利息补贴、各种税收减免，本地采购，以及股权注资等。

产业政策由来已久。亚当.斯密在《国富论》的前言里说，某些国家的政策对本国的乡村产业给予了极大的鼓励；而另一些国家的政策则偏重于城镇产业；几乎没有任何一个国家能够对各类产业一视同仁、秉公对待；自罗马帝国覆灭以来，欧洲各国的政策一直倾向于扶持技艺、制造业和商业，即城镇产业而非农业（乡村产业）。

产业政策的范围不断扩大。一般说来，产业政策的目的包括：一、保护幼稚产业，如历史上许多国家采用过保护关税政策。二、解决市场失灵问题，如支持绿色转型，支持和鼓励更环保的产业的发展；三、建立完整的供应链，减少在能源等关键领域对进口的依赖，保障国家经济安全；四、培育增长引擎，增强国家竞争力；五、对抗外国的产业政策。后三点是最近才被重视的。

产业政策的有效性一直备受争议。以往的很多研究显示，产业政策成效甚少。一些学者认为会对经济增长造成了严重的扭曲和损害。诺奖得主贝克尔（Gary Becker）曾说过：“最好的产业政策就是根本没有产业政策。”最近一些研究则认为，产业政策对产业发展至关重要：国家通过补贴、关税和投资等手段，引导财政资金流向能源和国防等战略性行业，扶持新兴产业，支持那些只有公共财政支持才能充分发挥潜力的关键行业。许多学者以东亚国家的崛起为例子，认为政府是产业发展的重要且积极的推动者。

本报告展示产业政策复兴的趋势，阐述产业政策的目标和形式,讨论产业政策效果；回顾中国近20年来的产业政策以及美国的产业政策；探索各国在产业政策方面应该汲取的经验和教训。

产业政策的复兴

Juhász等 (2023)研究发现，产业政策已被广泛采用，并且自2010年以来显著增加;主要形式是补贴和出口促进措施，通常针对特定企业；最积极使用产业政策的国家往往是发达国家，产业政策在最贫穷的国家（收入最低的20%）中较为罕见。

图1显示2010年至2023年间，产业政策实例的上升趋势，即从2010年的34例，增加到2018年的705个，2019年的632个；此后扶摇直上，到2022年的1568个，2023年的2049个。[1]

国际货币基金组织将产业政策定义为：任何旨在发展或支持特定国内企业、行业或经济活动，以实现国家经济或非经济（例如安全、社会或环境）目标的政府干预措施。“新”产业政策（New Industrial Policies, NIPs）除了包含传统的目标（例如钢铁和铝业或汽车行业）或指标（例如增强竞争力）之外，还包含一系列新兴且不断扩展的目标和指标。例如，低碳技术，军民两用产品，关键矿产，先进技术产品，半导体，医疗产品，IT或数字服务，等。[2]

根据不同的定义和方法，学者们统计了新产业政策数量。Evenett et al（2024）提供了新产业政策观察站数据集。该数据集记录自2023年初以来宣布或实施的措施。2023年，全球范围内有超过2500项产业政策措施，其中71%扭曲了贸易，其中美国、欧盟和中国占所有政策措施的48%。

IMF Staff和Global Trade Alert共同发布一个新的数据库。[3]依据新的产业政策定义，基于历史新产业政策观察（H-NIPO）数据库，2009年至2023年间，全球范围内出现34,248项不同的政策干预措施。其中85%具有贸易扭曲性，意味着它们改变了竞争条件，使其有利于本地企业；其余15%则为非歧视性的自由化措施。约52%的措施由发达经济体实施，其余48%由新兴市场和发展中经济体实施。

许多产业政策是为了应对外国政府的产业政策。例如，中国、欧盟和美国的最新数据显示，平均而言，一个主要经济体对某种产品提供补贴后，另一个主要经济体在一年内也对同一种产品提供补贴的概率高达73.8%（Evenett et al., 2024）。

产业政策的效果

IMF(2025)研究发现，产业政策可以帮助企业把生产环节迁回国内；并且在那些产量越大、效率越高的行业，产业政策越能推动本土企业赶上全球技术前沿。实证研究显示，近期的产业政策主要以直接支持和补贴融资相结合，可改善目标行业，但改善幅度较小。干预措施目标不明确会导致总体生产率下降，因为生产要素会从一个部门转移到另一个部门。例如，广泛的能源部门补贴可能会减少对化石燃料进口的依赖，但同时也会降低非能源部门的生产率。IMF （2025）还分析了中国的产业政策，发现政府产业政策支出占GDP的比重从2011到2023年略微上升，其中土地优惠和直接补贴所占比重下降，税收优惠增加幅度大，信用优惠也略有增加。[4]

诺奖得主Aghion 等学者（2015）研究了中国产业政策及其效果 。[5]他们将补贴、税收优惠、贷款和关税等措施纳入产业政策的范围。利用1998年至2007年间中国所有大中型企业的综合数据，他们发现，给予竞争性行业（以Learner指数衡量）的产业政策（补贴或税收优惠），对生产力增长具有更正面的且显著的影响。作者强调，良好的产业政策应该鼓励企业创新和竞争，而不是仅仅保护它们免受全球竞争对手的冲击。中国长期以来运用各种产业政策工具来扶持重点行业，包括现金补贴、税收优惠、信贷补贴、土地补贴以及有利于现有企业的贸易和监管壁垒。这些措施对经济产生了实质性影响，有助于特定产业和技术的发展。然而，这些措施也造成了财政成本和潜在的要素错配。

Naughton (2021)则认为，直到2006年，中国从未有过“产业政策”，但自2010年左右以来，中国实施了规模空前、史无前例的产业政策。有强有力的证据表明，2006年至2018年间，中国产业政策的总成本（资源投入）大幅增加。在中国产业政策文献中，几乎没有案例研究表明某项具体的产业政策取得了显著的成功。如果一个部门对另一个部门存在显著的溢出效应，那么试图评估产业政策对单一部门的影响可能过于局限。中国正在为一场新的技术革命的成果投入巨资，但这场豪赌的结果目前尚不得而知。[6]

Garcia-Macia、Kothari and Tao（2025）估计，2011年至2023年间，中国产业政策的财政成本约为GDP的4%; 结合了行业层面的产业政策指标（Juhász 等人，2022）和大量企业的收入生产率数据，尽管某些技术取得了成功，但产业政策似乎扭曲了生产要素在企业和行业间的配置，从而降低了整体生产率。该研究显示，补贴导致目标行业的生产效率低下。通过结构模型对这些结果进行评估，他们发现，产业政策导致的要素错配使中国的全要素生产率降低了1.2%，GDP降低了2%。[7]

Fang, Li, and Lu (2025)研究了2000-2022年中国的产业政策。他们发现，中国的新产业政策数量随时间推移而增加，直到2017-2018年，之后似乎进入了停滞期，并略有下降。实证研究发现，产业政策能够有效地为目标行业的企业提供额外的资金支持，例如财政补贴、税收减免和融资渠道等，从而显著促进企业进入该行业，但产业政策与企业生产力之间的关联却较为复杂且不确定。[8]

可见，对中国产业政策的效果还存在很大争议。

中国产业政策案例

中国从21世纪开始积极实行产业政策，主要形式有税收优惠、现金补贴生产者、现金补贴产品消费者、土地优惠、信用优惠等。

4.1 高新技术企业税收优惠

中国从1991年7月1日起，外商投资企业和外国企业标准税率为30%，加3%的地方所得税。税收优惠政策包括生产性外商投资企业享受企业所得税“两免三减半”优惠，投资港口码头和能源类的外资企业享受企业所得税“五免五减半”，设在经济特区、经济技术开发区等地区的生产性外资企业实行15%、24%低税率优惠。内资企业税率高于外资企业。自2008年1月1日起施行，内外资企业所得税合并，税率为25%。符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。国家重点扶持的高新技术企业，所得税税率为15%。

4.2 新能源汽车产业政策

中国政府对新能源汽车的补贴从2009年开始，2022年底新能源汽车购置补贴政策终止。2009年1月23日，为加快新能源汽车产业发展，推进节能减排，促进大气污染治理，中国在北京、上海等13个城市进行节能与新能源汽车示范推广试点，以财政政策鼓励在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，由中央财政对购置节能与新能源汽车者给予最多60万元的补贴。2010年，试点扩大到25个城市。2010年5月，财政部等部委选择5个城市推出私人购买新能源汽车补贴试点实施方案，插电式混合动力车最高补助5万元/辆；纯电动车最高补助6万元/辆。2013年9月，财政部等部门重点在京津冀、长三角、珠三角等区域，选择积极性较高的特大城市或城市群实施新能源汽车补助。例如，纯电动乘用车，纯电续驶里程 R(公里)≥250补贴6万元。2016年，财政补贴政策开始在全国范围内实施，并宣布补助逐步退坡。新能源汽车购置补贴政策于2022年12月31日终止。

2023年6月，财政部等部门规定2024-2025年免征车辆购置税，2026-2027年减半征收，新能源乘用车免税额有上限。另外，提供汽车以旧换新补贴。2025年1月14日，商务部等8部门办公厅公布，对报废符合条件旧车并购买纳入工信部《减免车辆购置税的新能源汽车车型目录》新能源乘用车的，补贴2万元；对报废符合条件燃油乘用车并购买2.0升及以下排量燃油乘用车的，补贴1.5万元。

国家补贴对新能源汽车行业发展起到重要推动作用。新能源汽车产量和市场销量连年增长。2015到2022年，产销量连续8年稳居全球第一。截至2023年初，中国现存新能源汽车相关企业数量达60.58万家。[9] 乘联会数据显示，2025年12月1-7日全国乘用车新能源零售渗透率达62.2%，批发渗透率更高至64.3%。[10]

2024年中国以约71%的全球电动汽车产量居首，中国依然是全球最大的电动汽车市场，占据全球市场约66%的份额。中国市场2024年轻型电动汽车销量超过1100万辆，占全国轻型车新车销量的44%（2023年为33%）。2024年，中国生产的电动汽车约91%在本国销售。欧洲、美国和印度所生产的大多数电动汽车内销比例分别为84%、83%和99%。[11]

4.3 锂电池产业政策

电动汽车产业的发展带动中国了锂电池产业。2015年3月30日，工信部发布《汽车动力蓄电池行业规范条件》公告（2015年第22号）。2015年11月起到2016年7月，工信部公布了四批白名单，共计57家电池企业，没有一家外资入选。[12]

“动力电池白名单”政策通过行政规制手段将新能源汽车补贴与电池国产化率挂钩，促使特斯拉、宝马等外资车企采购宁德时代、比亚迪等中国产锂电池。这个“白名单”非直接现金补贴，但限制了外资动力电池产品进入目录，间接保护了国内产业。时隔几年之后，以宁德时代、比亚迪为代表的中企崛起。工信部决定自2019年6月21日起废止2015年第22号公告。

目前，中国在锂电池领域，从材料、电芯到整车应用，拥有完整的产业链，在全球市场占主导地位。[13]2021年中国锂离子电池总产量占全球的57%，2022年占68.3%，2023年占71%，2024年占76%。[14]

这个领域也存在一些问题，如产能过剩风险依然存在，退役电池的回收再利用体系尚待完善，环保压力大；欧美对中国电池产品的高关税带来出口障碍，等等。

4.4 对光伏产业的补助

2009年3月，财政部发布通知，实施“太阳能屋顶计划”，对城市光电一体化建筑应用、农村及偏远地区建筑光电利用等给予定额补助，2009年补助标准原则上定为每瓦补贴20元。

2009年7月，财政部、科技部、国家能源局发布金太阳示范工程通知，对并网光伏发电项目按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；对偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助；对光伏发电一些建设项目，给予贴息或补助。该政策2013年终止。

2013年开始，政府开始补贴分布式光伏，即在用户附近（如屋顶）建设，以用户自发自用为主，多余电力并入电网的太阳能发电系统。2013年8月，发改委宣布，对分布式光伏发电按照全电量补贴，电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税）；其中，分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业收购。此后，发改委下调补贴。2022年太阳能补贴停止。除中央外，一些地方政府也发放补贴，鼓励建设太阳能基地和安装屋顶太阳能板。

目前，中国光伏产业链各环节产能产量占全球比重均达80%以上，连续多年位居全球第一。我国区域性竞争严重，地方政府通过税收减免、人才引进等政策手段，建立各自完整产业结构，重复建设严重，造成资源浪费。2024年上半年开始，产品价格下降、产值下降、出口额减少。[15]

4.5 对集成电路企业进行补贴

新加坡《联合早报》2024年8月17日报道，为应对美国的芯片科技封锁，中国政府大幅增加对芯片行业的补贴。2023年中国25家头部半导体公司共获205.3亿元人民币政府补贴，同比增长35%。该报还报道，包括中芯国际、华虹半导体等中国25家龙头半导体企业中，获补贴最多的华为2023年获得了人民币73亿元，高于2022年的65亿元和2021年的26亿元；获政府补贴第二多的是比亚迪，2023年获得46亿元的政府补贴，同比增长176%；中芯国际、三安光电、北方华创，2023年获得的政府补贴同比分别增长32%、60%和49%。

地方政府也在大力支持集成电路业的发展。例如，2025年7月30日，深圳市科技创新局发布《2025年度重点产业研发计划（第一批）项目申请指南》，将半导体与集成电路列为重点支持领域之一。单个项目资助最高可达3000万元。2025年8月5日，上海市科学技术委员会发布《2025年度基础研究计划“集成电路”（第二批）项目申报指南》，对于集成电路产业生态链带动发挥重大作用的项目支持金额可达10亿元；对于集成电路关键环节的突破“卡脖子”技术重大项目支持比例可达项目新增投资的30%。

美国的产业政策案例

美国一直都有产业政策。历史上通过财税政策、土地赠予、高关税等措施，支持基础设施（运河、铁路、公路、互联网）建设和特定产业的发展。随着经济需求和国际形势的不断变化，产业政策已经从支持基础设施和关税保护，演变为支持高科技研发和战略投资。

5.1 国防高级研究项目局（DARPA）

1958年2月，美国创建了国防部下属的国防高级研究项目局，致力于为国家安全研发突破性技术。该机构明确追求变革性创新，而非渐进式改进。它没有自己的实验室或研究设施，不雇佣庞大的常设员工队伍，而是与顶级科学家签订短期合同（通常为3-5年），让他们担任项目经理来指导研究工作。这些经理拥有很大的自主权，可资助他们认为对军事有益的任何研究。通常会利用其专业知识和研究人脉，组建由来自美国各大学和企业成员组成的团队。

该局的大多数项目都属机密。例如，该局的第三任主任鲁伊纳（Jack Ruina，1961-1963年）意识到，计算机技术可能会对国家军事力量的指挥、控制和通信产生影响。于是，1962年，鲁伊纳负责创建了信息处理技术办公室（IPTO），并由利克莱德（Joseph Licklider）领导。1962-1964年，利克莱德担任办公室主任期间，启动了信息技术领域最重要的三项进展：在MIT等几所主要大学创建计算机科学系、分时系统（Time-sharing system）和网络技术。[16] 该局的战略性技术突破也催生了许多民间应用，推动了高科技创新（互联网、半导体）。

5.2 美国对新药研究的支持

新冠疫情期间，一项最重大的医药成就就是迅速研发出安全且有效的新冠疫苗mRNA。研究发现，约92%的美国全程接种疫苗者接种的是mRNA疫苗。mRNA疫苗的成功研发得益于过去30年来科学的智慧和生物技术的进步，以及美国和外国政府的大量资金支持。在新冠疫情爆发前的35年里，美国政府直接投资超过3.3亿美元用于研发，从而使mRNA新冠疫苗的开发、测试和快速生产成为可能。疫情于2020年初爆发后，截至2022年3月31日，美国政府又投入了300亿美元，主要通过生物医学高级研究与发展局（BARDA）和国防部，用于支持临床试验和疫苗生产，并在疫苗的有效性和安全性尚未完全确定之前，就提前采购疫苗。这加速了疫苗的研发，并降低了疫苗研发者的风险。这些公共投资对于开发mRNA疫苗技术至关重要，该技术还有潜力应对未来的流行病，并治疗新冠肺炎以外的疾病。[17] 同一研究指出，2010年至2016年间，美国上市的每一种新药都与美国国立卫生研究院（NIH）之前资助的研究相关。

5.3 美国通货膨胀控制法案（IRA）

2022年美国通过《通货膨胀削减法案》(IRA) 为清洁能源和制造业提供巨额税收抵免和补贴，包括面向个人和企业的清洁汽车税收抵免、家庭节能激励措施以及新的企业最低税。例如，符合特定收入和车辆要求（例如，在北美完成最终组装）的买家，购买全新清洁能源汽车可获得最高 7,500 美元的税收抵免；购买二手清洁能源汽车可获得最高 4,000 美元（或售价的 30%，以较低者为准）的税收抵免。2025年1月21日，特朗普下令联邦机构立即暂停该法案的资金支出。

5.4 美国的芯片与信息安全法

2022年美国通过《芯片与信息安全法》，将提供约760亿美元的资金，以提升美国半导体产业的竞争力，其中包括390亿美元的联邦配套拨款，用于支持州和地方政府吸引半导体制造厂的激励措施；110亿美元用于研发和创新；20亿美元用于国防相关的半导体需求；以及预计240亿美元的半导体制造投资税收抵免。

该法案授权在未来五年（2023-2027财年）大幅增加联邦政府对科学研究的资助，包括向美国国家科学基金会（NSF）拨款810亿美元，其中包括610亿美元用于核心科学研发活动，以及200亿美元用于一个专注于技术转让和商业化活动的新部门。大部分新增的科学研究资金将用于提升美国在10大关键技术领域的科学技术领先地位，包括人工智能（AI）、高性能计算（HPC）、量子计算、机器人和自动化、先进通信技术、生物技术、医疗技术、基因组学和合成生物学、网络安全、包括电池在内的先进能源技术以及先进材料。[18]

特朗普一边批评该法案，一边使用该法案提供的资金支持一些企业。获得该法案资金的公司包括芯片制造商英特尔，其将获得110亿美元资金，用于在多个州建设半导体工厂。到2025年夏末，该公司已收到超过50亿美元的资金。[19]

5.5 特朗普的关税和投资私人企业政策

特朗普主张的“美国优先”的议程框架，主要特点是联邦政府通过全面征收关税进行广泛干预，强调国内制造业，以及政府直接投资私营企业。与国会通过的传统产业政策不同，特朗普的政策主要通过行政命令和个人交易来实施。

一是关税和贸易政策。特朗普宣布美国的严重贸易逆差为国家紧急状态，对几乎所有进口商品都被征收10%的对等关税，而对于被认为是最严重违规的国家，则施加更高的关税。最高法院最近已判定这些举措违宪，但特朗普又要以国家安全为由使其关税合法化。特朗普也向特定商品征收高额关税，包括对钢铁和铝。同时，特朗普终止了允许低价进口商品（价值低于800美元）免税进入美国的政策，影响在线零售商和数百万个包裹。

二是政府投资私人企业。美国政府直接持有大型私营企业的股权、特殊投票权（“黄金股”）或利润分成协议，这些企业主要集中在关键矿产、钢铁和半导体等战略领域。例如，政府持有美国钢铁公司黄金股，对工厂关闭、搬迁或更名等关键决策有否决权，确保被日本新日铁收购后，在美国业务的持续运营和国家安全。美国国防部，于2025年7月对山口材料公司(MP）斥资4亿美元持有MP的15%的股份，成为这家稀土公司的最大股东。政府为稀土氧化物设定了每公斤110美元的最低价格，从而改善MP的经济效益和生存能力。

5.6 白宫的美国国家安全战略

2025年11月白宫发布《美国国家安全战略National Security Strategy of the United States of America November 2025》。该战略内容包括：（1）维持美国世界上最强大的经济体；拥有最强大的工业基础；再工业化，将工业生产“迁回”本土，并鼓励和吸引对美投资，尤其是关键新兴技术领域。（2）重新平衡贸易，减少贸易逆差，反对出口壁垒。（3）恢复在能源领域的主导地位，并将必要的关键能源项目迁回国内。（4）确保在人工智能、生物技术和量子计算领域引领世界发展。（5）通过历史性的减税和放松管制措施，使美国成为经商和投资的首选之地；以及投资新兴技术和基础科学，以确保子孙后代的持续繁荣、竞争优势和军事主导地位。

产业政策的经验和教训

时至今日，要不要实行产业政策已经不再是问题了，问题在于如何有效利用产业政策。从以往的产业政策实践中能汲取哪些经验教训呢？

6.1 实行纠正市场失灵的产业政策

产业政策的主要经济理由在于纠正市场失灵，例如知识的外溢、环境污染、大规模启动资金和高风险等问题。这些问题阻碍了市场有效发展关键行业，或实现国家目标，例如绿色技术或供应链韧性，而这些目标仅靠私营企业自身的力量是无法充分实现的。像中国支持新能源汽车的政策就是一个很好的例子。

2010年前后，中国的空气质量持续恶化。新京报报道，2013年局部地区PM2.5浓度有时高达1000微克/立方米左右。[20] 2005年，世界卫生组织《空气质量指南》认为PM2.5是空气污染第一杀手，其“推荐安全限”，年均为10微克/立方米，（2023年又下调为5微克/立方米）。2014年，北京市生态环境局公布，在本地污染贡献中机动车占31.1%、燃煤22.4%、工业生产18.1%、扬尘为14.3%；另外，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其它排放约占PM2.5的14.1%。可见，机动车是北京空气污染的主要的持续的来源。[21]

在这种情况下，中国政府开始大力发展新能源汽车，发展太阳能发电，治理环境。当时实行这种产业政策主要是为了应对国内的需要。美国也在发展新能源，如汽车和太阳能，但其迫切性远不如中国。当面临显而易见且紧迫的市场失灵问题时，产业政策是合理的，其成功也是自然的。中国新能源产业政策取得了显著的成就，空气质量大大改善，新能源汽车产量世界第一，光伏产业蓬勃发展。新能源汽车大量出口不是初衷，是产业政策附带的结果。中国光伏产业的政策也类似。

如果政府强制做市场能做的事情，实行没有公共财政理论依据、没有实际需求的产业政策，无疑就会失败。目前，发达国家采取一系列产业政策是出于对中国产业政策的担忧，这种担忧往往会导致过度反应。

6.2 产业政策应该鼓励竞争

产业政策的一个目标是塑造具有竞争优势的本国产业和企业。过去产业政策失败往往是由于“挑选赢家”的失误，政府很难准确预测哪些新兴产业或公司会在未来取得成功。在产业领域，产业政策旨在“集中力量办大事”，限制或阻碍竞争，最终导致失败的例子很多，比如日本的三菱支线客机。

日本政府曾经有过独立制造客机的梦想。早年，在飞机行业，政府限制企业数量，试图通过扶持来培育“国家冠军”企业。1958年，日本通过《通产省飞机产业振兴法》。1959年，日本飞机制造株式会社成立，计划制造YS-11型民用飞机，资金超过一半来自政府。这家准政府机构负责整个飞机生产流程，包括研发、制造和销售，向各个制造商下达指令。六家公司生产飞机的不同部件，新三菱公司将部件组装成整机，称为日本的三菱支线客机。由于各个公司没有足够的激励，YS-11的性价比不高，在国内市场竞争力不强，出口情况更加糟糕，亏损严重。随后，日本转而专注于国际联合研发。1975年，日本飞机制造商成为分包商为波音飞机生产零部件。[22]英国的利兰汽车公司（British Leyland）也有类似的教训，这里不赘述。

如果政府产业政策扶持的产业内部竞争，不偏袒某些公司，激励民间投资，产业政策就可能成功。例如，中国对新能源汽车的补贴，不是集中在个别企业，而是针对所有企业的，企业之间在互相竞争。这样，企业就有积极性降低成本，提高生产技术水平，降低价格。中国政府对太阳能光伏产业的政策，也是这样。

鼓励竞争的产业政策也有缺点，即导致补贴流入效率低下的企业。中国长期补贴销售量，亏损企业通过补贴得以生存。造成一些低效率的企业加入新能源汽车领域。目前的车辆购置税减免也有这样后果。普遍补贴为的是鼓励竞争。但到了一定时候，补贴就应该停止，或转变方式，例如降低企业所得税，因为能缴纳所得税的都是效率较高的企业。

6.3 尽量避免“大而全”或“小而全”的产业政策

目前，产业政策在全球范围内风行，很大一部分产业政策是为了产业链完整和国家安全。例如，美国提出了稀土等生产要素的供应问题。当然，最好状况是，大家和平相处，根据比较优势安排生产，自由竞争，合作共赢，使贸易带来的益处最大化，造福各国人民。

中国是世界上产业体系最完备的国家，拥有全球规模最大、门类最齐全的生产制造体系，能高效率、低成本地提供各类工业制成品。中国目前面临的主要挑战是技术领域存在薄弱环节，如高端芯片设备，一些关键核心技术依赖外部供应，存在“卡脖子”的环节。为保障经济安全，有必要针对薄弱环节，实行产业政策。目前中国对集成电路的支持就是这样。

需要强调，一个国家的单个地区不应搞“大而全”和“小而全”，应该根据比较优势发展产业。产业政策要因地制宜，各地区的条件不同，一个地区的产业政策，在另一个地区不见得适应。中国各个地区，尤其应该注意。

6.4 避免增加贸易壁垒的产业政策

限制贸易的产业政策是指为保护本国特定产业、保障国家安全或实现特定经济目标，而采取的限制进口或出口的措施，近期各国都在强化对关键领域的政策干预，这会导致贸易扭曲、资源错配，并引发其他国家反制。许多研究建议，产业政策应避免采取贸易限制措施。

上世纪60-70年代许多发展中国家的出口替代产业政策的失败，清楚地表明，限制贸易的政策是不利于效率提高的。而采取出口导向政策的国家，尤其是亚洲四小龙，增长都很快。从上世纪80年代开始，各国都降低关税，增加国际贸易。

中国改革开放后，也采取了出口导向的政策，鼓励出口。这项政策有力地促进了经济增长，增加了就业，提高了人民的生活水平。同时也给中国带来巨额的贸易盈余，增加了与他国的贸易摩擦。美国作为全球消费大国，中国向美国出口大量商品，获得巨额的贸易盈余；中国用贸易盈余得来的美元持有大量美国国债。这种情况持续了很多年，双方都受益。然而，随着中美关系摩擦增加，美国实行关税保护和贸易限制，中国也减持了美国国债。中国的出口导向政策到了一个转折点，不得不强调内需。然而，中国仍需采取促进贸易的政策，例如建立自由贸易区，实行零关税，等等。

6.5 限定产业政策的期限，减少产业政策的数量

一项产业政策不能作为经济的永久组成部分。成功的产业政策需要明确的目标、定期的评估以及终止策略，将产业发展到自我持续的阶段。像中国对新能源汽车的补贴政策，从2009年正式实施，2022年退出，历经十多年。目前，仍然在通过免除车辆购置税进行补贴。新能源汽车产业政策应适时退出。

最近几年，全球产业政策的数量扶摇直上，从 2019年的 632项，到2023年的2049项（见图1）。许多政策的成效，十分令人质疑。

目前我国地方政府的集成电路产业政策很多，财政成本极高，也不一定会有成果。应该考虑减少地方产业政策数量，让各种产业根据市场需求协调发展。

产业政策有财政成本，需要消耗稀缺的财政资源；产业政策可以在同一行业内部形成竞争，但会限制其他行业的发展，会造成竞争的不公平，和资源的错配；产业政策不一定成功。因此，应该防止产业政策滥用。

6.6 增强透明度和加强问责制

产业政策必须透明，以确保问责制的实施，遏制裙带关系，防止滥用公共资金。这一点在中国尤其重要。目前，中国的产业政策数量大，碎片化。透明可以防止腐败，也有助于公平竞争。透明可使公众知道哪些企业得到政府的补助、了解产业政策的财政成本、监督产业政策决策和实行。透明允许研究者进行独立分析，评估政策有效性，并及时提出政策调整建议。

问责制要求职责范围内的人员必须为所做出的决策、行动及其后果承担相应责任；对于乱作为、不作为、重大事故或错误决策，要追究责任人责任。一个普遍存在的问题是，政府的补贴和资助的项目缺乏后续监督。发达国家对政府资助项目的监管非常严格，要求受益人定期汇报项目进度；而且，政府资金分期支付，项目无进展或不合格，资金立即中断。在中国，申请项目难，对项目执行进度和交付结果的验收机制不够健全，核验工作未能发挥应有的监督效力。另外，也缺乏对项目授予单位和主要负责人的责任追究。这种状况必须改变。

许多国家和地区都曾实施过产业政策，有的政策成功，有的失败。产业政策的效果取决于其采用的必要性、设计的合理性、实施的灵活性。具体说来，产业政策应该从纠正市场失灵出发，应该鼓励竞争，应该促进私营部门投资，应该避免限制贸易，应该缩短时间、减少数量，应该公开透明。这样，产业政策成功的可能性就会增加。

林双林：北京大学汇丰商学院教授，北京大学汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任

成稿时间：2026年8月11日

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